Продолжение
Оценка реального хода процесса реформы
Разработку и одобрение Перспективных планов было заранее задумано завершить до 1 июня 2015 года, что объяснялось необходимостью подготовки к местным выборам осенью текущего года. В регионах, где областные советы успели одобрить Перспективные планы к этому сроку, громады, согласно Постановлению Кабинета Министров Украины, могут получить средства на инфраструктурные проекты из Государственного регионального фонда.
Однако, до 1 июня только в четырех из 24 областей Украины были одобрены Перспективные планы – решениями сессий областных советов (в Днепропетровской, Житомирской и Хмельницкой областях), распоряжением председателя военно– гражданской администрации – в Донецкой области.
В Херсонской области областной совет одобрил Перспективный план 5 июня, в Луганской области аналогичный был одобрен распоряжением главы военно-гражданской администрации 10 июня, в Николаев-ской – областной совет принял Перспективный план 12 июня.
Согласно этим планам, в Днепропетровской области планируется образовать 89 громад вместо 348, то есть сократить их численность вчетверо. В Житомирской – 59 вместо 631 (в одиннадцать раз), в Хмельницкой – 54 вместо 625 (в двенадцать раз), в Херсонской – 43 вместо 298 (в семь раз), в Николаевской области – 32 вместо 313 (уменьшить почти в десять раз).
В других областях на начало июня 2015 года проекты Перспективных планов или находились на этапе общественного обсуждения, или были возвращены областными советами на дальнейшую доработку в Облгосадминистрации с последующим их обсуждением в громадах.
Таким образом, можно утверждать, что первый этап реформы проходит сложно и растягивается во времени. Поэтому, судя по всему, подавляющее большинство громад не получат финансовое стимулирование из Государственного регионального фонда.
Контент-анализ публикаций в региональных и центральных СМИ на тему объединения территориальных громад и анализ обсуждений Перспективных планов на сессиях областных и районных советов показал, что причинами сопротивления громад и буксования реформы чаще всего называются организационные и общественно-психологические проблемы:
- недостаточная информированность населения, представителей органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти о сути и перспективах реформы;
- формирование большинством Областных администраций Перспективных планов без проведения необходимых обсуждений в громадах;
- нарушение принципа добровольности объединения при формировании Перспективных планов без проведения широких консультаций с общественностью;
- недостаточный учет при формировании Перспективных планов этно – культурной и религиозной специфики громад в районах компактного расселения этнических меньшинств и религиозных общин;
- опасение сельских и городских председателей потерять свои должности и рабочие места;
- обеспокоенность отдельных сельских общин и сельских голов относительно объединения сел вокруг больших городов, поскольку это может привести к игнорированию их интересов и последующему упадку присоединенных громад;
- сформированные Перспективные планы объединения громад не упрощают, а скорее усложняют гражданам доступ к административным и социальным услугам.
Среди основных причин торможения процесса следует назвать отсутствие надлежащей информационно-разъяснительной работы. Существующий информационный вакуум создает условия для спекуляций, дезинформации и, иногда, запугиваний территориальных громад политическими силами, сельскими и городскими головами, не заинтересованными в проведении реформы.
Анализ также показал, что во всех областях Украины продолжаются живые дискуссии относительно имеющихся проблем и перспектив административно-территориальной реформы. В эти дискуссии привлечены преимущественно городские и сельские головы, депутаты городских и сельских советов, чиновники областных администраций, и кое-где – Минрегиона, депутаты Верховной Рады Украины, общественные активисты, эксперты.
Однако проблема в том, что сегодня сложно выяснить отношение именно громад к процессу объединения. От имени жителей реформы комментируют сельские и городские председатели, депутаты – существует достаточно высокая вероятность необъективности оценок этих представителей громад.
Вполне понятно, что отдельные народные избранники, боясь потерять свои должности, под прикрытием защиты интересов громад саботируют реформы. А при отсутствии законодательно урегулированной процедуры проведения местного референдума, общих собраний и конференций, оценить волеизъявление членов громад относительно перспектив сегодня практически невозможно.
Кроме того, из-за отсутствия юридических процедур внесения местных инициатив на рассмотрение органов местного самоуправления и инициирования общественных слушаний, существует проблема фактической невозможности гражданами самостоятельно инициировать обсуждение объединения с соседними громадами.
Наличие таких процедур важно и крайне актуально, поскольку в случае саботажа со стороны органов местного самоуправления сами громады могли бы в порядке местной инициативы вносить на рассмотрение городских и сельских советов свои предложения. Сейчас же они, в сущности, становятся заложниками своих представителей во власти.
Таким образом, сегодня фактически наблюдается ситуация, когда судьба административно -территориальной реформы зависит от уровня профессионализма и ответственности чиновников правительства и областных администраций, желания или нежелания городских и сельских голов присоединяться к процессу реформирования.
Нужно понимать всю опасность потери громадами своей исторической, культурной, ментальной идентичности во время такой «кавалерийской коллективизации». И не удивительно, что люди, которые привыкли ценить свой жизненный уклад, уважать название своего села, в котором родились, где похоронены их деды и прадеды, не согласятся это потерять.
При этом голоса самих территориальных громад практически не слышно. Создается впечатление, что самим гражданам отведено место в массовке на организованных органами власти «общественных обсуждениях» по Перспективным планам. Не случайно в большинстве регионов областные советы проваливают попытки администраций «протянуть» сырые, не согласованные с громадами, планы.
При таких условиях некоторые наиболее «горячие головы» организаторов объединения обществ готовы пренебрегать принципом добровольности этого процесса и вынашивают планы провести эту реформу принудительно, «быстро и правильно».
Но такое стремление опасно, поскольку в Украине – стране с достаточно высоким уровнем протестной активности, который наблюдается с конца 2013 года, рискованно проводить серьезные административно-территориальные изменения без их обстоятельного обсуждения и одобрения громадами.
Невыверенные реформаторские шаги на фоне сложной социальный экономической и политической ситуации в стране могут повлечь, во-первых, дискредитацию самих реформ, а, во-вторых, – масштабные акции протеста, которые приведут к общей дестабилизации ситуации в стране.
Что нужно сделать для улучшения ситуации
Во-первых. В ближайшее время нужно принять в новой редакции Закон «Об органах самоорганизации населения» (регистр. № 2466), который упрощает процедуры создания органов самоорганизации населения (ОСНов), совершенствует условия их деятельности и сотрудничества с местной властью. Принятие этого законопроекта предусмотрено также Планом законодательного обеспечения реформ в Украине, утвержденного Верховной Радой 4 июня 2015 года.
Во-вторых. Для обеспечения легитимного учета мнения общественности при решении вопросов местного значения и адекватного распределения между властью и обществом ответственности за принятые решения необходимо принять Закон Украины «Об общих собраниях (конференции) членов территориальных обществ по месту жительства» (регистр. № 2467).Он должен расширить полномочия общих собраний, четко определить принципы и процедуры их проведения и урегулировать порядок проведения конференций. Значения этого закона еще больше растет именно в настоящий момент, в условиях отсутствия закона о местном референдуме.
В-третьих. На местном уровне следует внедрять в практику применение разнообразных механизмов местной демократии: общие собрания, конференции, общественные слушания, консультации с общественностью, местные инициативы. Они станут своего рода предохранителями от нарушений прав громад, будут способствовать созданию в населенных пунктах, которые подлежат объединению, ОСНов. Последние должны стать партнерами местной власти в работе с населением на всех этапах реформы, выполняя функции аккумуляторов инициатив жителей и стимуляторов реформы, а также помогут сохранить определенную идентичность объединяемых громад.
В-четвертых. Служащие органов публичной власти, политические и общественные лидеры, должны в регионах активно сотрудничать с созданными в каждой области офисами реформ. Эти офисы призваны стать посредниками, организаторами и координаторами действий всех субъектов, причастных к проведению реформы. Для этого им нужно предоставить соответствующий статус, утвердить Положение о них на правительственном уровне и распределить функции между ними и Облгосадминистрациями, которые, согласно Закона, являются ответственными за ход реформ.
Способствовать объединению громад также должно введение во всех Облгосадминистрациях и в Киевской городской государственной администрации должности заместителей председателя по осуществлению реформы в сфере местного самоуправления.
В-пятых. Должностные лица органов местного самоуправления, местные политические и общественные лидеры должны инициировать разработку Уставов территориальных громад, где их нет, и внесение необходимых изменений в действующие Уставы, а также разработку Положений, регулирующих процедуры и порядок использования механизмов местной демократии, в том числе, в процессе проведения реформы. Нужно также адаптировать регламенты деятельности местных советов и органов исполнительной власти к условиям расширения участия общественности.
В-шестых. При формировании объединенных громад мощным «попутным ветром» должно стать общее формирование стратегий и планов их социально-экономического развития с учетом всех новых возможностей, которое дает это объединение, с привлечением дополнительных финансовых, материальных и других ресурсов самих громад. Следует в полной мере использовать возможности принятого в 2014 году Закона «О сотрудничестве территориальных обществ» для налаживания тесного сотрудничества между громадами до объединения, а также между уже объединенными громадами.
В-седьмых. Региональным офисам реформ, Облгосадминистрациям следует активизировать создание просветительско-агитационных мобильных групп, которые должны обеспечить постоянные коммуникации с общественностью, представителями городских, сельских и поселковых советов.
В состав этих групп следует приглашать людей, занимающихся публичной, преподавательской деятельностью, проводить с ними соответствующую методическую работу и регулярный обмен опытом.
Для содействия успешному прохождению всех этапов объединения громад и нахождения баланса интересов его участников, а также для стимулирования активного участия общественности в развитии реформированных обществ, «Ассоциация содействия самоорганизации населения» создает сеть общественного сопровождения реформ на базе действующей сети региональных ресурсных центров по развитию самоорганизации и других форм местной демократии.
Подготовил Игорь ОНИЩЕНКО, «Слово»
