Сегодня в Украине много говорят о реформах. Конституционной и административно-территориальной, в том числе. «Без реформ нет пути к евроинтеграции»,– говорят нам отечественные правители и западные советники. Международные финансовые организации при предоставлении кредитов и финансовой помощи настоятельно советуют, а то и просто требуют, провести в Украине децентрализацию власти – по образцу развитых стран Европы. О децентрализации, которая была одним из лозунгов Майдана, немало говорит и Президент Порошенко, и спикер Рады Гройсман. Суть их заявлений по этому поводу, если коротко, можно свести к следующему: децентрализация – это передача части полномочий и возможностей от власти государственной, центральной, власти местной: в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты и обеспечения. Финансы для этого собираются передавать тоже. И по примеру цивилизованной Европы все эти эпохальные изменения призваны положительно повлиять на качество жизни украинцев и радикально улучшить уровень жизни в нашей стране в целом.
Верховная Рада Украины специально под эти, кто спорит – благие намерения, приняла в феврале этого года специальный Закон «О добровольном объединении территориальных громад». Им заложены нормативные предпосылки для начала работы по децентрализации в украинском варианте – укрупнению территориальных громад. Вот уже два с небольшим месяца, как он вступил в силу. И что же? Укрупнение пробуксовывает повсеместно. Даже начиная с необходимого первого шага для этого – принятия в областях Перспективных планов формирования территориальных громад.
К примеру, на 42-й сессии Одесского областного совета, прошедшей 29 мая, проект такого документа, глобально охватившего всю область, просто завис. Он не был принят ни за основу, ни отвергнут депутатами.
Со второй попытки, и в значительно измененном виде, на сессии, состоявшейся 24 июня, проект Перспективного плана прошел. Но. В него вошли только те громады, которые сами пожелали объединиться. На нынешней же карте плана 24 громады, в основном, из северных районов области. А в начальном варианте значилось более семидесяти! На сегодняшний день Перспективный план охватывает только 11% громад региона.
И, кстати, уже есть случай, когда село решило выйти из объединения. Прецедент дало село Чернече Балтского района, громада которого передумала объединяться.
Очень непросто складывается ситуация в южных районах Одесщины. Вот на минувшей неделе в прессе прошло сообщение о том, что в случае, если Ренийский район попал бы под административно-территориальное реформирование в рамках предлагаемого Перспективного плана, были бы закрыты четыре отделения в Центральной районной больнице: родильное, гинекологическое, неврологическое и хирургическое. Более 140 высококвалифицированных специалистов потеряли бы свои рабочие места, а жительницам Ренийского района Одесской области пришлось бы ездить рожать в соседний Измаил, расположенный на расстоянии 70 километров от Рени.
Неординарное восприятие людьми предложенной децентрализации признает и глава Одесского областного совета Михаил Шмушкович. «На сегодняшний день вопрос объединения громад по актуальности обошел вопрос по ремонту дорог. В рамках каждой своей поездки в область веду разъяснительную работу. В одном из районов пришлось около пяти раз разъяснить, что объединение будет исключительно добровольным. В результате, этот район скоро станет лидером по количеству новообразованных громад. Рад, что процесс принял обратный характер и представители населенных пунктов сами заявляют о стремлении жить и взаимодействовать сообща. Убежден, что через несколько дней появятся еще две-три громады. Я подчеркиваю, каждый поселок, село и город сами будут принимать решение, объединяться ли им, и с кем именно. В эти проекты решений будут вноситься изменения с учетом пожеланий населения»,– заявил он по окончании работы сессии, принявшей, хоть и усеченный, Перспективный план реформирования громад области.
Понятно, что вопрос объединения очень непрост и, что называется, долгоиграющий. А попытка изначально решить его наскоком и быстро сразу же была обречена на неудачу.
Вот почему, начиная с этого номера, наша газета вводит новую рубрику «Территориальная реформа». Под ней мы будем давать возможность высказаться как сторонникам, так и противникам административно – территориальной реформы в Украине в ее нынешнем понимании: ученым, практикам, журналистам, народным представителям… Круг авторов и аспектов реформы, поднимаемый в их публикациях не ограничиваем. Главное, дать им возможность аргументированно высказаться, а не поливать реформу и реформаторов чем-то, будь это елеем или грязью.
ПОЧЕМУ В УКРАИНЕ БУКСУЕТ РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Андрей КРУПНИК,
председатель Всеукраинской общественной организации «Ассоциация содействия самоорганизации населения», кандидат политических наук
Контекст современной реформы
Нынешняя административно-территориальная реформа – это четвертая попытка модернизации системы власти за период независимости Украины. Предыдущие попытки делались в 1998-2000, 2004-2006 и 2010-2011 годах. В 1998 году Президентом была утверждена Концепция административной реформы и первоочередные меры по ее проведению, а в 1999 году – Схема организации и взаимодействия центральных органов исполнительной власти. Но при этом четко не были определенные механизмы передачи функций ликвидированных органов новым. Реформирование системы управления пошло по принципу «есть проблема – создаем орган для ее решения». В итоге возникли дублирование и параллелизм в работе реформированных органов власти.
В ходе второй попытки реформирования в 2004-2006 годах все было начато с «чистого листа». Прежние наработки и негативный опыт реформ во внимание приняты не были. Реформа проводилась методом проб и ошибок и в результате не привела к оптимизации системы органов власти.Третья попытка реформ была сделана властью в 2010 году в условиях административного монополизма одной политической силы. Но и эта реформа проходила по достаточно запутанному сценарию.
По мнению экспертов, во время трех предыдущих попыток реформа «не пошла» вследствие серьезных просчетов.
В частности, не была проведена работа по мотивированию населения и руководителей органов власти низшего уровня; не была создана оргструктура для разработки и внедрения административной реформы на общегосударственном и местном уровнях; не было проведено комплексное функциональное обследование органов власти на предмет неэффективных функций, дублирования, параллелизма; не была разработана оптимальная схема взаимодействия органов власти всех уровней, исходя из баланса децентрализации и централизации полномочий.
Кроме того, в Украине со времени введения Конституции так и не был принят базовый закон об административно-территориальном делении, который четко определил бы механизмы изменения административно-территориального устройства. Поэтому до сих пор по этим вопросам обращаются к действующему пока еще в Украине Указу Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 12 марта в 1981 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР».
Сущность реформы публичной власти в Украине
Что такое административная реформа? Публичные служащие ее понимают как перераспределение полномочий, функций, ответственности и финансовых ресурсов между уровнями власти. Но при этом иногда забывают о главном назначении власти – создать условия для реализации людьми своих прав и интересов, для помощи тем, кто в ней нуждается. И основное: в ходе реформы должен быть реализован главный принцип: «Не люди для государства, а государство, для людей».
Поэтому процесс объединения территориальных громад нельзя планировать и оценивать лишь с позиций экономической, географической или управленческой целесообразности, как это пытаются делать отдельные технократически настроенные «отцы реформ».
Понятие «децентрализация» содержит в себе много смысла. Это не только передача части полномочий на низший уровень управления «сверху вниз». Это еще и генерирование инициативы «снизу вверх». И солидарная ответственность всех уровней власти перед людьми.
Опыт других стран, в частности Польши, на который ориентируется нынешняя модель реформирования местного самоуправления в Украине, свидетельствует, что административную и административно-территориальную реформы нужно проводить одновременно. Понимая, что первая направлена на реформирование и упорядочение функций и структур органов управления, а вторая – на формирование рациональной и эффективной системы территориальной организации жизни громад.
К сожалению то, что в настоящий момент происходит в Украине, достаточно далеко от опыта Польши. Ведь именно территориальную громаду в Польше сделали базисом и законодательно передали ей полномочия и львиную долю ресурсов: там где-то 90% проблем разрешаются на уровне территориальных громад.
Кроме того, Польша за годы реформирования местного самоуправления затратила значительную часть выделенных на реформу средств (около 17 миллиардов долларов из центрального и местных бюджетов, а также международных фондов и европейских институций) на просветительскую работу – тренинги, семинары, учебу по разработке стратегий – для того, чтобы люди понимали, что реформы им дадут и в какой форме будут эффективными.
Условия осуществления реформы местного самоуправления
Согласно разработанной Кабинетом Министров Украины Методики формирования состоятельных территориальных громад, реформирование административно-территориального устройства в Украине планируется провести в два этапа. Подготовительного: разработка областными администрациями Перспективных планов формирования территорий громад (дальше – Перспективных планов), их одобрение областными советами и утверждение Кабинетом Министров Украины. Второй – собственно объединения громад в соответствии с утвержденными Перспективными планами.
По мнению общественных экспертов, обязательными задачами, которые должны быть решены в процессе подготовки и проведения реформ, являются:
– Создание максимально полной нормативной базы – Уставов территориальных громад, Регламентов деятельности органов, Положений и иных документов, которые должны обеспечить четкие правовые условия проведения реформы на всех уровнях – общегосударственном, региональном и местном.
– Просвещение, информирование о сути и преимуществах реформы как можно большего количества жителей, а также городских, сельских и поселковых голов этих населенных пунктов.
– Развитие в громадах разных форм самоорганизации населения и участия общественности в решении вопросов местного значения – от коллективных обращений и общественной экспертизы до общих собраний и местных референдумов, повсеместное создание органов самоорганизации населения (дальше – ОСНов).
– Обоснованный порядок осуществления реформы, которая должна начинаться с внедрения на местах механизмов общественного участия для обеспечения защиты прав и реализации интересов граждан, потом – предусматривать объединение громад, и только после этого– децентрализацию органов власти с передачей на нижний уровень управления дополнительных полномочий и ресурсов.
– Разработка при участии местных активистов общей стратегии развития объединенных громад, призванной сплотить их вокруг реализации идеи построения общего будущего.
Анализ состояния реформы показал, что ни одно из этих условий не выполняется.
В частности,
– нормативная база реформы остается фрагментарной и недостаточной;
– информирование населения о реформах на должном уровне не ведется;
– участие общественности заблокировано отсутствием узаконенных правовых инструментов;
– порядок осуществления реформ противоположен заявленному и необходимому;
– об общих стратегиях развития и о мониторинге самого процесса объединения громад в правительственной Методике вообще речь не идет – она ограничивается лишь этапом разработки и одобрения Перспективных планов.
Продолжение следует
