Реформа коснется каждого
За последний год термины «децентрализация», «реформа местного самоуправления», «реформа административно-территориального устройства», «сотрудничество территориальных громад» и «добровольные объединение территориальных громад» прочно вошли в общественное обращение.
Их сегодня используют не только представители политических сил, научные работники и общественные деятели. Нередко их можно услышать даже от рядовых украинцев. И хотя далеко не все отчетливо понимают, что стоит за этими словосочетаниями, все осознают: реформа в той или иной степени коснется каждого.
Вполне очевидно, что соответствующая комплексная реформа не просто назрела, она давно «перезрела». Более того, принимая пакет необходимых нормативно – правовых актов для осуществления реформы, органы государственной власти в значительной мере уже создали и продолжают создавать необходимую почву для их практического внедрения. Но утверждать, что сделано все необходимое, чтобы услышать и учесть позицию каждого заинтересованного гражданина, каждой территориальной громады – невозможно.
Яркий пример – почти полная отстраненность членов территориальных громад от самого процесса внедрения реформы. Законы «О сотрудничестве территориальных громад» и
«О добровольном объединении территориальных громад» содержат немало в целом правильных и важных позиций относительно обеспечения непосредственного участия граждан или использования форм местной (локальной) демократии в процессе имплементации их положений. Ведь, согласно третьей части 140-й статьи Конституции Украины, местное самоуправление осуществляется территориальной громадой как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.
В частности, Законом «О сотрудничестве тергромад» предусмотрено, что их члены могут инициировать такое сотрудничество в порядке местной инициативы (часть первая 5-й статьи), принимать участие в общественном обсуждении предложений другой территориальной громады о начале переговоров по вопросам организации сотрудничества (часть вторая 6-й статьи), а также проекта договора о сотрудничестве (часть первая 8-й статьи).
Еще больше соответствующих положений содержится в Законе «О добровольном объединении громад». Первая часть его 5-й статьи называет среди субъектов, инициирующих такое добровольное объединение, членов территориального объединения (в порядке местной инициативы), а также органы самоорганизации населения соответствующей территории (при условии представления ими интересов не менее чем трети членов соответствующей территориальной громады).
Части 3 и 4 этой же статьи предусматривают общественное обсуждение предложения инициативы добровольного объединения территориальных громад в порядке, определенном соответствующим сельским, поселковым или городским советом. Аналогичное общественное обсуждение должно быть организовано и в территориальной громаде, которой предлагается объединиться.
После подготовки проектов решений относительно добровольного объединения территориальных громад эти документы подлежат еще одному обязательному общественному обсуждению.
При этом в Законе отмечены формы, в которых может проводиться такое общественное обсуждение: «общественные слушания, собрания граждан, другие формы консультаций с общественностью».
К тому же, одобрение решения относительно добровольного объединения территориальных громад сельскими, поселковыми, городскими советами должно осуществляться с учетом результатов общественного обсуждения.
Наконец, вопрос может также решаться на местном референдуме (такую возможность предусматривает 5-я часть 7-й статьи Закона).
Как видим, членам территориальных громад в процессе внедрения реформы отведена значительная роль. А вот с реализацией упомянутых положений могут возникнуть, на наш взгляд, значительные сложности объективного и субъективного характера.
Законодательные сложности и юридические проблемы
Прежде всего, обращает на себя внимание регулярное использование в обоих законах термина «общественное обсуждение».
Его четкое определение в законодательстве Украины отсутствует. Более того, названные законодателем в Законе «О добровольном объединении территориальных громад» формы, в которых может проводиться такое обсуждение, могут быть применены только к нормам именно данного Закона – на это прямо указывается в 4-й части 5-й статьи. А вот в каком формате можно проводить такие общественные обсуждения в понимании Закона «О сотрудничестве территориальных громад», – сказать сложно.
Не совсем понятно, что в значении положений Закона «О добровольном объединении громад» следует понимать под «другими формами консультаций с общественностью»? Ведь, снова подчеркнем, законы Украины не содержат определения этого термина. Ссылка же на соответствующее Постановление правительства от 3 ноября 2010 года №996 «Об обеспечении участия общественности в формировании и реализации государственной политики», которой был утвержден «Порядок проведения консультаций с общественностью по вопросам формирования и реализации государственной политики», – является некорректной, вследствие его более низкой юридической силы и необязательности применения этого документа органами местного
самоуправления.
Об этом не раз приходилось слышать от отдельных экспертов.
Во-вторых, размытость формулировок относительно форм общественного обсуждения, в частности (в части проведения консультаций), может фактически превратить этот процесс в настоящий фарс. Наверняка каждый читатель может предложить целый перечень потенциально возможных форм «консультаций», которые будут носить чисто формальный и декоративный характер.
В-третьих, можно говорить о коллизии между Законом «О добровольном объединении территориальных громад» и Законом «О местном самоуправлении». Первый из них устанавливает, что «порядок проведения общественного обсуждения по вопросам, предусмотренным данным Законом, определяется сельским, поселковым, городским советом»(4-я часть
5-й статьи). А вот второй – предусматривает специфические подходы к нормативному урегулированию каждой из форм местной демократии:
– порядок внесения местной инициативы на рассмотрение совета определяется представительским органом местного самоуправления или Уставом территориальной громады (вторая часть 9-й статьи);
– порядок проведения общих собраний граждан по месту жительства определяется Законом и Уставом территориальной громады (вторая часть 8-й статьи);
– порядок организации общественных слушаний определяется исключительно Уставом территориальной громады (четвертая часть 13-й статьи).
С Уставами в Украине огромная проблема. За 18 лет существования Закона «О местном самоуправлении», 19-я статья которого предусматривает возможность принятия местным советом Устава соответствующей территориальной громады, только примерно 17% сельских, поселковых и городских советов смогли воспользоваться правом и приняли свои «местные конституции». Более того, в этих уставах очень часто регламентация разных форм местной демократии осуществляется на неподобающем уровне, нередко ограничиваясь только декларацией о наличии у членов территориальной громады определенного права. Примеров надлежащего урегулирования этих вопросов на уровне уставов и других актов органов местного самоуправления крайне мало.
В нашей стране в настоящий момент нет утвержденного Закона «О местном референдуме». С 1997 года, когда был принят Закон «О местном самоуправлении в Украине», Верховная Рада не смогла принять закон, который бы регламентировал порядок проведения общих собраний по месту жительства. А существующее «Положение об общих собраниях граждан по месту жительства в Украине», утвержденное Постановлением ВРУ еще в далеком 1993 году, давно морально устарело, и применять его на практике почти невозможно.
Не меньшие проблемы с Законом «Об органах самоорганизации населения».
Согласно ему создать орган самоорганизации населения, обеспечить его надлежащее функционирование и при необходимости ликвидировать – чрезвычайно сложно.
К тому же, в нем есть положения, которые прямо противоречат Конституции и Закону «О местном самоуправлении».
Именно эти обстоятельства являются основными предпосылками недостаточной формализации инициатив членов территориальных громад по месту их жительства и создания на уровне домов, кварталов, улиц, микрорайонов органов самоорганизации населения как представительских органов и важных элементов гражданского общества.
Таким образом, сегодня на практике складывается ситуация, когда сотрудничество и добровольное объединение территориальных громад может происходить, но при очень условном участии членов этих громад.
Как же реально выйти из ситуации?
Смотря на проблему шире и измеряя ее не только позициями Законов «О сотрудничестве громад» и «О добровольном объединении громад» в части регламентации форм местной демократии видится три возможных пути решения:
- Разработка Уставов территориальных громад.
Жизнь показала ограниченность такого пути в наших условиях. Если за 18 лет существования Закона «О местном самоуправлении» лишь пятая часть сельских, поселковых и городских советов приняла Уставы, то такими темпами нам нужно еще лет 100, чтобы все советы приняли собственные подобные «конституции». Кроме того, не известно, какого качества будут они с позиций местной демократии.
- Детальное нормативное урегулирование форм местной демократии на уровне Закона «О местном самоуправлении в Украине».
Такой вариант не исключен. Многим он кажется наиболее простым и привлекательным. Но, поскольку существующие формы местной демократии должны строиться на четких и детальных процедурах, перенасыщать данный Закон лишними десятками страниц вряд ли целесообразно. Если в перспективе когда-то будет приниматься Муниципальный кодекс, эти вопросы могут быть урегулированы в нем. Но, насколько известно, именно в таком аспекте вопрос во властных кабинетах теперь не ставится.
- Принятие отдельных законов, которые бы регламентировали организационные и процедурные аспекты каждой из ключевых форм местной демократии.
Такой вариант нам видится наиболее простым и оперативным. Хочется верить, что в наших органах государственной власти поймут, наконец, что местное самоуправление – это не только органы местного самоуправления, но и разнообразные формы местного (локального) участия общественности в управлении.
Ведь игнорирование этой основополагающей позиции, заложенной в третьей части 140-й статьи Конституции, а также положений целого ряда международных документов, ратифицированных Украиной в сфере местного самоуправления, ставит под угрозу перспективы реформы, ее легитимность, состояние ее восприятия членами территориальных громад – теми, ради кого она и должна проводиться в первую очередь.
Очевидно, что перераспределять функции между органами государственной власти и местного самоуправления, создавать одни и ликвидировать другие органы публичной власти, проводить реформу в бюджетной сфере и тому подобное – очень важные аспекты реформ вообще. Но если не предоставить людям возможность на практике реализовать свое конституционное право на непосредственное участие в решении важных для них вопросов, реформы будут неполноценными.
Местное самоуправление можно сравнить с самолетом, у которого есть два крыла.
С одной стороны – это общественные институции и формы непосредственной демократии.
А с другой – органы местного самоуправления. Если проводить модернизацию только одного из крыльев этого «самолета», а другое останется в своем немодернизируемом виде – далеко этот самолет не полетит.
Именно поэтому уже сегодня существует настоятельная потребность в рассмотрении и принятии Верховной Радой законопроектов, которые бы, с одной стороны, создавали условия для развития разных форм местной демократии, а с другой – способствовали проведению реформ в стране.
В этой связи нуждается в завершении многолетняя эпопея с принятием закона «О местном референдуме».
Немедленное совершенствование законодательства в значительной мере способствовало бы проведению реформы и предотвращению возможных обвинений относительно ее профанации касательно участия членов территориальных громад.
Ведь это бесперспективно и даже опасно, чтобы децентрализация и реформа местного самоуправления осуществлялись исключительно административными методами!
Подготовил Игорь ОНИЩЕНКО, «Слово»
